חוק היטלי סחר (תיקון מס' 3), התשס"ה- 2005.^[1] חוק זה נועד לתקן את חוק היטלי סחר, התשנ"א – 1991, ^[2] (להלן – חוק היטלי סחר) הכולל את הוראות המסגרת להטלת היטלי סחר בדין הישראלי, ולהתאימו להוראות הסכמי ארגון הסחר העולמי. בכך אמורה היתה לבוא לסיומה תקופה כבת 10 שנים של חוסר התאמה בין הדין הישראלי לבין התחייבויות ישראל על פי הסכמים אלה. למצער, גם לאחר חקיקת החוק המתקן לא ניתן לומר, כי הוא משקף את הוראות ההסכמים ככתבן וכלשונן. על כך – במאמר זה.

מהם היטלי סחר?

היטלי סחר הם אמצעי הננקט בדיני הסחר הבינלאומיים כדי למנוע נוהגי סחר לא הוגנים. בעולם גלובלי, ההולך ונפתח לסחר חופשי, יש חשיבות להקפיד על כך שמצב זה לא ינוצל לרעה על ידי גורמים המעוותים את התחרות באמצעות נוהגי סחר לא הוגנים.

נוהגי סחר לא הוגנים

חוק היטלי סחר מטפל, בין השאר, בשני נוהגי סחר לא הוגנים: היצף וסבסוד:

היצף מוגדר בדרך כלל כמכירה בשוק היעד במחיר נמוך מהמחיר בשוק המקור. ס' 11 לחוק היטלי סחר מגדיר היצף כ"יבוא טובין כשמחיר היצוא שלהם נמוך ממחירם המקובל"^[3].

תחילה נתפס המניע למכירה בהיצף כ"שבירת" השוק – התנהגות טורפנית של מי שמעוניין לחסל את המתחרים לפני חדירתו לשוק אך סטטיסטית הסתבר כי מרבית מקרי ההיצף אינם כאלה. התנהגות טורפנית דורשת יכולת מימון גבוהה ביותר של היצרן הזר וגם לא מובטח לו, כי לאחר ש"כבש" את השוק לא יופיעו יצרנים חדשים שיאיימו להוציאו מהשוק. לפיכך, כיום נתפס ההיצף כחלק מתופעת ההגבלים העסקיים: ליצרן שנהנה ממעמד מונופוליסטי או אוליגופוליסטי בשוק שלו ועל כן נהנה משליטה ברמת המחירים בשוק נוצר עודף כושר ייצור ביחס לשוק המקומי שלו. עם זאת, המשך הייצור מכסה את עלויות הייצור שלו (חומרי גלם, אנרגיה, עבודה וכו') בתוספת חלק מהעלויות הקבועות. לכן הוא מעדיף להמשיך לייצר, אך אינו מוכר את מוצריו בשוק המקומי כדי לא להעלות את ההיצע ובכך להוריד את המחיר הגבוה, אלא מוכר מוצריו בשווקים זרים. ניצול המעמד המונופוליסטי של היצרן הזר נתפס כניצול יתרון יחסי מלאכותי המנוגד לכללי התחרות החופשית ומכאן הלגיטימציה להתגונן מפניו^[4].

סבסוד היצוא משמעו: מתן תמיכה כספית ליצואנים, באופן המאפשר להם להוזיל את מחיר המוצר המיוצא באופן לא הוגן לעומת הייצור המקומי המתחרה בשוק היעד. כך, למשל, סעיף 15לחוק היטלי סחר מגדיר "יבוא במחיר נתמך":

"יבוא טובין כאשר היצואן או היצרן במדינת הייצור נהנה מתמיכה במישרין או בעקיפין של הממשלה באותה מדינה או מתמיכה של גוף שעליו יש לאותה ממשלה השפעה".

הסכמי ארגון הסחר העולמי מאפשרים הטלת היטלי סחר לגבי יבוא טובין, אך לא שירותים.

בהסכם הסובסידיות של ארגון הסחר העולמי^[5] מוגדרת סובסידיה כתרומה כספית בידי ממשלה או כל גוף ציבורי בתחום מדינה חברה, או כל צורה של הכנסה או תמיכה במחיר במשמעות סעיף XVI להסכם גאט"ט 1994, המעניקה הטבה.

התרופות

הנורמות המשפטיות הנוגעות להיטלי סחר ולטיפול האפשרי בהם נכללות בסעיפים VI (2) (היצף) ו- VI (3) (סבסוד) להסכם גאט"ט 1994 וכן בהסכמים המפרשים הוראות אלה (שנכרתו בסיבוב אורוגווי של ארגון הסחר העולמי WTO שנסתיים ב- 1994): הסכם ההיצף: Agreement on the implementation of Article VI of GATT, 1994 והסכם הסובסידיות: Agreement on subsidies and countervailing measures (להלן – הסכמי WTO).

מדינת ישראל חתומה על הסכם גאט"ט (בגרסתו הקודמת מ- 1947) מאז שנת 1961 וחברה בארגון הסחר העולמי, המונה 149 מדינות, מאז הקמתו בשנת 1995.

הטיפול עליו מורים הסכמי WTO בנוהגי סחר לא הוגנים אלה מורכב מהטלת היטל על היבוא שאובחן כנגוע בהם, על מנת לקזז את ההשפעה הלא-הוגנת ולהשיב את המצב לקדמותו. ההיטל הוא ספציפי ומוטל על יבוא ספציפי ולא על כלל היבוא ממקור מסויים, או מכל המדינות החברות בארגון.^[6] ההיטל כפוף לעקרון המידתיות, מוטל לתקופה קצובה והמשך הטלתו נבחן בבדיקות תקופתיות.

היטל סחר מוטל בעקבות הגשת תלונה מצד צד נפגע, המהווה פתיחה לתהליך בירור כמו-משפטי המתנהל בפני פורום מקצועי במדינה בה התרחש או עומד להתרחש היבוא, ולא בפני מוסדות ארגון הסחר העולמי. האלמנטים הנבדקים הם:

• קיום נזק (או איום בנזק) ממשי לייצור המקומי – הנזק מוכח עובדתית ומוסק על סמך פרמטרים כגון אבדן נתח שוק, פגיעה ברווחיות, פגיעה במכירות, מניעת העלאת מחירים, פגיעה בתעסוקה.
• כימות הנזק וקביעת שיעור ההיטל – לכאורה, מכוח כלל המידתיות, רצוי לא לקבוע את שיעור ההיטל במלוא שיעור הנזק שגרם ההיצף או הסבסוד, אלא עפ"י כלל "ההיטל הנמוך ביותר" (the Lesser Duty Rule) או כפי שהוא מכונה בישראל "ההיטל המונע נזק" – הסכום שדי בו כדי למנוע נזק לתעשיה המקומית. זאת כדי למנוע במידת האפשר ייקור הטובין באופן שיהפוך יבואם ללא כדאי. בארץ – ועדת היטלי הסחר ויחידת ההיצף אימצו כלל זה כמדיניות מחייבת, למרות שאין חובה כזו בחוק או בהסכמי הסחר^[7].

לכל מדינה כללים והליכים משלה לטיפול בנושא ואפילו לבדיקת האלמנטים, ובתנאי שכללים אלה יהיו כפופים לעקרונות WTO.

שימוש לרעה בהיטל הסחר עלול ליצור חסם סחר

המנגנון המאפשר הטלת היטלי סחר עולה בקנה אחד עם הרצון בליברליזציה של הסחר, משום שהוא נועד, כאמור, לסכל נוהגי סחר לא הוגנים הפוגעים בתחרות ולפיכך – בתנועת הסחר החופשית.

ואולם, הנסיון המעשי מראה, כי שימוש לא זהיר בהליך זה עלול להפוך אותו עצמו לחסם סחר. כך, למשל, כאשר מוגשת תלונת סרק נגד יבואן בגין יבוא בהיצף או יבוא מסובסד, היא חושפת אותו להליך משפטי ארוך ויקר, שבמהלכו מעוכבת כניסת הטובין שבמחלוקת למדינת היבוא. במקרים מסויימים, למשל כאשר מדובר בטובין מתכלים כמו מוצרי מזון, מוצרים חקלאיים או בעלי חיים, עיכוב הטובין עלול להביא לכליונם, והיבואן סופג את ההפסד הנובע מכך. זאת ועוד: עיכוב הטובין מחייב אחסונם במחסני המכס במחיר יומי גבוה, המהווה נטל נוסף על היבואן. בפני היבואן עומדת אפשרות אלטרנטיבית – שחרור הטובין ממחסני רשות המכס, אך השחרור מותנה בתשלום ערובה בגובה ההיטל המשוער. בחינת הטיפול בתלונות היצף על פני זמן מראה, כי במקרים רבים, גם כאשר הוחלט לבסוף על הטלת היטל, הוא היה נמוך בשיעור משמעותי מן הערובה שנגבתה בגובה ההיטל המשוער^[8].

זאת, מעבר לעובדה שההיטל עצמו עלול לייקר את היבוא עד כדי שלילת כדאיותו.

הביקורת על הטלת היטל היצף והיטל משווה ברמת ארגון הסחר העולמי

ברמת ארגון הסחר העולמי נשמעת מפעם לפעם ביקורת על עצם הקונספציה המאפשרת הטלת היטלי סחר, ועל יישומה בידי המדינות החברות. ביקורת זו משלימה את תמונת היכולת להשתמש לרעה בהיטל סחר כחסם סחר, בניגוד לעקרונות הליברליזציה בסחר להם מחוייבות המדינות החברות בארגון הסחר העולמי. על פיה, המדינות שעושות שימוש בהליכים אלה מוגנות בזכות 3 גורמים:

1. העדר אמצעים כספיים ומקצועיים למדינות המתפתחות לתקוף את חוקיות ההליכים.
2. אי-בהירות של ההסכמים, המאפשרת ניצולם לרעה ע"י המדינות המטילות היטל.
3. קושי לתקוף את ההליכים במסגרת ערכאות יישוב הסכסוכים של WTO לאור סטנדרט הביקורת הנמוך שאומץ בס' 17 להסכם ההיצף, המגביל פנל יישוב סכסוכים של הארגון לבדוק רק האם הקביעות העובדתיות של רשויות החקירה הלאומיות היו תקינות, והאם הערכת העובדות היתה אובייקטיבית וחסרת פניות. אם כך היתה, אסור לפנל להתערב בהחלטת הרשויות הלאומיות, גם אם הוא עצמו היה מגיע למסקנה אחרת. לגבי פרשנות ההסכם, קובע הסעיף שדי בכך שהפרשנות שניתנה ע"י הרשויות הלאומיות היתה "בהתאם לאחת הפרשנויות האפשריות" עפ"י כללי הפרשנות של המשפט הבינלאומי המנהגי, כדי למנוע מהפנל לפסוק נגדה. הוראה כאמור לא נכללה בהסכם הסובסידיות ונסיון של ארה"ב לטעון לתחולתה בדרך פרשנות נדחה ע"י ערכאת הערעור של ארגון הסחר העולמי^[9].

העולה מן המקובץ עד כה הוא, שהאפשרות החוקית להטיל היטלי סחר נגד היצף וסבסוד – במסגרת ארגון הסחר העולמי ומכוחה גם במסגרת הדין הישראלי – נועדה למנוע שימוש בנוהגי סחר לא הוגנים כדי לסכל את תנועת הסחר החופשית, אולם בפועל שימוש לא זהיר או שימוש לרעה בהליך עלול להפוך אותו עצמו לחסם סחר, בניגוד לכוונת המחוקק. בהמשך המאמר נבסס את הטענה, לפיה החריגות מההוראות הרלוונטיות בהסכמי ארגון הסחר העולמי, הקיימות בדין הישראלי גם לאחר התיקון האחרון לחוק היטלי סחר, משחקות לידיהם של אלה המעוניינים להשתמש בחוק לרעה, כחסם סחר.

חוק היטלי סחר, התשנ"א – 1991: ההיסטוריה

חוק היטלי סחר נחקק מתוך עסקת חבילה בין משרד האוצר למשרד התמ"ס דאז, כתמורה להחלת התהליך החד-צדדי של חשיפת המשק ליבוא בשנת 1991, במסגרתו הורידה ישראל באופן חד צדדי את שיעורי המכס הגבוהים שננקטו עד אז לגבי שורה של מוצרי יבוא ממדינות שלישראל לא היו הסכמי סחר עמן, במטרה להגביר את התחרות הפנים-משקית ואת מבחר המוצרים המוצע לצרכן הישראלי^[10]. חוק היטלי סחר היה אמור לספק הגנה לייצור המקומי, בד בבד עם פתיחת המשק ליבוא מתחרה. ככזה, הוא היה אמור לקלוט את הוראות הסכם גאט"ט 1947 אל הדין הישראלי. כתוצאה מלחצים של קבוצות אינטרסים נקלט ב"סטיות". כבר במקור סטה החוק מהליכי בירור תלונות היצף לפי גאט"ט, בין היתר מבחינת לוח הזמנים המותר לבירור תלונה.

הליך הטיפול בתלונות הנוגעות להיטלי בטחה שהיה קיים במסגרת גאט"ט 1947 (ההסכם שהיה בתוקף בעת חקיקת חוק היטלי סחר במקור) עבר שינויים משמעותיים במסגרת סיבוב אורוגווי, אז נכרתו הסכם גאט"ט 1994, הסכם ההיצף והסכם הסובסידיות, אך חוק היטלי סחר עודכן בהתאם רק חלקית ורק ב- 2005. המשמעות: ב- 10 השנים שחלפו מאז כניסתם לתוקף של הסכמי סיבוב אורוגווי, בינואר 1995, הדין הישראלי בנושא היטלי סחר היווה הפרה נמשכת שלהם.

כאמור, מצב זה תוקן חלקית בתיקון החוק משנת 2005. אף על פי כן, ההוראות הרלוונטיות בחוק היטלי סחר, המתייחסות להיטל והיצף והיטל משווה (נגד סבסוד) עדיין חורגות במספר היבטים מהוראות הסכמי ארגון הסחר העולמי. מפאת קוצר היריעה נתמקד במאמר זה רק בשתי חריגות עיקריות, שלשתיהן השפעה משמעותית על היכולת להשתמש לרעה בהליך זה כחסם סחר.

תיאור ההליך

הליך הטיפול בתלונה בגין היצף או סבסוד מורכב וכולל שורה של שלבים: הוא נפתח, כאמור, בהגשת תלונה – ע"י יצרן או מנכ"ל משרד התמ"ת. התלונה אמורה לכלול את היסודות הבאים:

טובין זהים או דומים לאלה המיוצרים בייצור מקומי יובאו או עומדים להיות מיובאים בהיצף או במחיר נתמך; כתוצאה מכך (קשר סיבתי) נגרם/עלול להיגרם נזק ממשי לענף יצרני או: נמנעה או עלולה להימנע התפתחות מפעלים יצרניים לייצור מוצרים מאותו סוג, שהוחל בהקמתם.

התלונה מוגשת בצירוף מידע וראיות שניתן להשיג במאמץ סביר.

בעקבות הגשת התלונה, הממונה על ההיצף במשרד התמ"ת מחליט אם יש יסוד לכאורה להגשתה. החליט בחיוב – הוא מפרסם דבר הגשתה בעיתונות, כדי לאפשר תגובת גורמים נוספים שעשויים להיות מעוניינים. הנילון צריך להשיב לתלונה תוך 30 יום מפרסום ההודעה. בעקבות תשובתו, נבדקת התלונה בידי הממונה ומועברת לועדת ההיצף^[11] בצירוף ממצאיו תוך 21 יום מתום המועד להגשת מסמכים (לחליפין, הממונה רשאי להפסיק את הטיפול עם קבלת התחייבות להפסקת ההתנהגות המזיקה).

הועדה דנה בחומר המוגש לה, ואמורה לסיים את עבודתה תוך 60 יום מהבאת התלונה בפניה או 45 יום מהגשת חומר ראיות נוסף. בסיום עבודתה, מגישה הועדה את מסקנותיה לשר התמ"ת. שר התמ"ת מחליט אם להטיל היטל, על סמך ממצאי הועדה והמלצותיה, ותוך התחשבות ביחסי

הסחר של ישראל עם מדינות חוץ ובנימוקים הנוגעים למשק בכללותו. החליט בחיוב – הטלת ההיטל מותנית באישור שר האוצר לפי ס' 39ב (א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985 (להלן – חוק יסודות התקציב)^[12] המחייב אישורו לגבי הטלת כל מס, היטל ואגרה. החלטת שר האוצר מתקבלת תוך שקילת שיקולים מקרו כלכליים.

משך ההליך

הסכמי ארגון הסחר העולמי קובעים מגבלת זמן של שנה, ובמקרים חריגים 18 חודש לכל היותר למשך הליכי הטלת ההיטלים, וזאת כדי לצמצם ככל האפשר את ההכבדה על היבואן נגדו מתנהל ההליך, או במלים אחרות את יכולת השימוש בהליך כחסם סחר^[13].

מגבלת זמן זו לא קיימת בחוק הישראלי, אפילו לאחר תיקונו. מעיון בהליך כפי שתואר ניתן לראות, כי למרות ששלבים מסויימים בו הוגבלו בזמן, לא קיימת הגבלה לגבי שלבים אחרים (המועד להגשת מסמכים לממונה, המועד להגשת חומר ראיות נוסף לועדה, החלטת שר האוצר וכד'). המשמעות המעשית היא, שהליך הטלת היטל היצף ומשווה בישראל אינו מוגבל בזמן. זאת בניגוד להסכמי ארגון הסחר העולמי. מעבר להפרת ההסכם, יש בעובדה זו כדי להכביד על היבואן שנגדו הוגשה התלונה מבחינת לוח זמנים ועלויות, הכבדה שאינה מוצדקת אפילו התלונה עצמה מוצדקת. שימוש לרעה בהליך שאינו מוגבל בזמן יכול להפכו לחסם סחר.

ההחלטה המשותפת של שר התמ"ת ושר האוצר בדבר הטלת היטל

חוק היטלי סחר החליף את חוק למניעת היצף משנת 1977^[14], שם היו סמכויות הטלת ההיטל נתונות לשר התמ"ס ולשר האוצר גם יחד. מצב זה יצר בעיות קשות ביישום החוק. לכן, כאשר נחקק חוק היטלי סחר בחרו מנסחיו כי ההכרעה הסופית לעניין זה תהיה נתונה לשר התמ"ת. אבל באותה עת הוסף, באמצעות חוק ההסדרים במשק המדינה, סעיף 39 ב (א) לחוק יסודות התקציב^[15], שנועד במקור לפתור בעיה שונה: להפסיק את האפשרות של כל משרד ממשלתי לחוקק חוקים המטילים מסים והיטלים ללא תיאום עם האוצר. לפיכך נקבע בחוק ההסדרים, כי כל הטלת מס, היטל או אגרה בדין תחוייב באישור שר האוצר, בהיותו הממונה הישיר על המדיניות הפיסקאלית ועל המדיניות המקרו כלכלית בממשלה. חקיקה זו טרפה את הקלפים, ולמעשה העניקה את המילה האחרונה בקביעה האם יוטל היטל סחר לשר האוצר, ללא הגבלת זמן החלטתו. זאת בניגוד למגמת הגבלת הזמן לגבי הליך הטלת היטל סחר. כתוצאה מהצירוף של שני הגורמים: אי סגירת נושא לוח הזמנים בחוק היטלי סחר והתערבות שר האוצר, נוצר מצב בו טיפול בתלונת היצף עשוי לארוך מספר שנים.

הבעיה התעוררה במספר תלונות היצף אך הגיעה לשיאה בתלונה שהוגשה בשנת 1993 בעניין יבוא ברזל מצולע מאיטליה. לאחר תקופה ארוכה בה נדון הנושא במשרד התמ"ס התגבשה המלצת שר התמ"ס דאז לאשר את ההיטל. התיק הגיע לאישור שר האוצר, ו-2 שרי אוצר שהתחלפו במהלך הדיון בתיק סרבו לאשרו. הויכוח בין שרי האוצר והתמ"ס הגיע לבג"צ, אך הוכרע לבסוף על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, שב- 29.9.97 פירש בכתב את הוראות שני החוקים וחילק את הסמכויות כך ששר התמ"ס שוקל שיקולים הנוגעים למשרדו ולסחר הבינלאומי ושר האוצר אמור לשקול את ההשפעה המקרו כלכלית של ההיטל^[16]. באותו עניין נמשך הטיפול בתיק כחמש שנים.

בעת כתיבת שורות אלה שר התמ"ת ושר האוצר חד הם, אולם לטווח הארוך, חוות הדעת של היועמ"ש לא פתרה לחלוטין את בעית הסמכויות של השרים והמחלוקות ביניהם עלולות להתגלע גם בתיקים אחרים, כאשר כתוצאה מכך, כאמור, ההליך עשוי לארוך מספר שנים.

תגובת כוחות השוק

חסרונותיו של ההליך, שכאמור לא מצאו את פתרונם בתיקון החוק מ- 2005, הביאו לשתי תגובות בולטות של כוחות השוק: מחד – חיפוש אפיקים חדשים לעקיפת הבעיה. היות וההיטל מוטל על יבוא ספציפי – יבוא אותו מוצר ממקור אחר מחייב הגשת תלונות חדשות וההליך מתחיל מחדש. מאידך – בשנים האחרונות ניכר צמצום בשימוש בהליך: בעוד שבין 1991-2001 הוגשו 53 תלונות, בין 2002 – 2005 הוגשו רק 9 תלונות, דבר העשוי להעיד על מגמת ירידה בשימוש בהיטלים.

סיכום

היטלי סחר נועדו להגן על הייצור המקומי מפני נוהגי סחר לא הוגנים. שימוש לרעה יכול להפוך אותם לחסמי סחר, בעלי השפעה הפוכה מהרצוי. עיון בחוק היטלי סחר הישראלי לאחר תיקונו האחרון בשנת 2005 מגלה, כי אלמנטים שלא תוקנו בו בהתאם להסכמי WTO מחריפים את היכולת השתמש בו לרעה כחסם סחר, ביחד עם היותם הפרה נמשכת של הוראות הסכמים אלה. מצב זה משחק לידי מתנגדי השימוש בהיטלי סחר, או המצדדים בצמצום השימוש בהם. אולם השאלה העולה: האם זו הדרך הראויה לאזן בין האינטרסים?

* הכותבת היא עו"ד, ד"ר למשפטים, מומחית לסחר בינלאומי, הציר הכלכלי של ישראל לאיחוד האירופי (1999 – 2003).

** המידע המוצג במאמר הנו מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/או חוות דעת משפטית. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.

*** המאמר פורסם באדיבות אתר לשכת עורכי הדין בישראל

גולשים בסלולרי? לשירות מיידי מעורך דין הורידו את Get Lawyer
אתר המשפט הישראלי "פסקדין"